「難民申請希望・宿泊先希望」
「〇Xゲストハウス 8/２-５まで滞在・食料希望」
「ホテル〇X 本日チェックアウト・ネットカフェ要手配」

これらは、難民支援協会（JAR）の相談者予約一覧のメモです。JARの現場には、世界約70か国から逃れてきた難民の方々からさまざまな相談が日々寄せられます。「難民として逃れてきた。助けてほしい」という相談だけではありません。多くの方は「今日泊まる場所がない、食事を取りたい」と命や健康が脅かされるレベルの相談事も抱えています。

JARが支援活動を通じて把握する限り¹、来日した難民の生活困窮は難民申請者の急増などを背景に2010年代ごろから年々深刻化していきました。2020年の新型コロナウイルスの感染症の拡大により新規来日の相談者は一気に減りましたが、2022年秋からの入国制限緩和により状況は急変。この間、ひと月約600人の方がJAR事務所を訪れています。

現在、JARの支援活動は限界に近い状態です。他の難民支援団体、生活困窮者支援団体、宗教施設などさまざまな方々と連携や相談をしながら、なんとか難民申請者の生存を守るために奔走しています。友人や隣人として難民を支えている市民の存在も欠かせません。

命を守るために逃れてきたにもかかわらず、なぜ、このような事態に陥ってしまうのでしょうか。本記事では、難民申請者の生存権（健康で文化的な最低限の生活を営む権利）について、特に、難民申請者のための公的な生活支援金「保護費」をめぐる現状と課題について考えます。

難民とは、紛争や人権侵害から住み慣れた故郷を追われ、逃れざるを得ない人びとです。日常生活を失い、家族や大切な人と別れ、やっとたどり着いた日本では言葉もわからず知り合いもいません。逃れる先が日本だったのは偶然ビザが下りたからで、日本について知っているのは、先進国で安全な国というイメージぐらいです。ほとんどの方が難民受け入れの厳しさなどを知らずに逃れてきます。そして直面するのは、衣食住すらままならない現実です。そういった状況が、多くの難民の方々を精神的に追い込んでいます。出口の見えない日々を生きる当事者の気持ちを想像しながら記事を読み進めていただけたらと思います。

難民申請者の権利や社会保障のあり方は世界各国それぞれですが、各国と比較しても、これほど公的支援が欠如し、実質的に生存権を保障していない日本の現状は深刻と言えるでしょう。本記事が、難民条約に加入し、国際社会の一員として難民問題に向き合う責任がある日本としてどのようなあり方を目指すべきかを考える機会になれば幸いです。

１.　難民申請者への保護費とは

生活困窮が認められた難民申請者への政府による公的支援²（難民申請者に対する保護措置・以下「保護費」という）は、インドシナ難民受け入れ後、1981年に日本が難民条約に加入したことがきっかけで1983年から実施が開始されました。業務は、政府（外務省）からの委託で、財団法人アジア福祉教育財団の難民事業本部（RHQ）が実施しています。

保護費には、生活費（1,600円／日、12歳未満は1,200円／日）、住居費（単身：６万円／月、４人家族：８万円／月が上限）、医療費（立替払い）があります。来日直後で就労許可も住まいもなく、生活が困窮する難⺠申請者にとって、唯一の公的⽀援であり、セーフティーネットです。しかし、上の図で示す通り、保護費が支給されるまでの待期期間が長く（詳細は３-２）、その間にホームレスに陥ってしまう人がいるという深刻な課題があります。

前提として、難民申請者は難民認定の結果が出るまでの期間、就労して自活することが想定されています³。よって、保護費は来日直後から就労資格が付与されるまでの限られた期間の支援と位置づけられています⁴。難民認定手続きは数年かかる（平均４年弱・2022年⁵）ため、大半の人は就労許可を得たら自活に向けて仕事を探します。難民の方からも、できれば支援に頼りたくない、働き自立したいという声は多数聞きます。ただし、就労資格を得ても、日本語や文化的な壁などから仕事に就くことは簡単ではありません。また、迫害の経験からトラウマを負っている人や、母子世帯、単身の未成年など脆弱性の高い人たちにとっては就職はさらに困難です。よって、就労が難しい人に対しては、支給を継続することも必要です。

そういった状況が、2018年の難民認定制度の運用見直しにより大きく変わりました⁶。一部の初回難民申請者と大半の再申請者に在留資格が与えられなくなり、以前は認められていた就労も不可となるなどの変更でした。

政府（法務省）は、「濫用・誤用的な難民認定申請を抑制するため」という立場でしたが、難民が難民として認められない制度の改善が置き去りにされ、難民の保護（助ける）ではなく、管理や排除がより強化されることになりました。難民申請者の生存をさらに脅かすことにつながった運用変更の影響は現在も続いています。

２.　人権と外国人の関係

本題に入る前に、人権と外国人（外国籍者）⁷の関係について整理します。

私たちが安心して当たり前の生活を送るためには、人権の保障が重要です。人権は「義務」とセットの概念ではありません。人権は誰もが生まれながらにしてもっており、誰からも奪われることのない権利で、国はそれを保障する責任があります。しかし、日本では出入国在留管理庁（入管庁）の収容施設における外国人の死亡や困窮などに対して「かわいそうだけれど仕方がない」、「在留資格がなかったから自業自得」、「日本に外国人まで助ける余裕などない」のような外国人の人権軽視の考え方を聞くことが度々あります。

さまざまな権利の総称である人権の中でも、生存権は人間が人間らしく生きていくために欠かせない重要な権利と位置づけられています。しかし、参政権などと並び生存権は、外国人に保障されない人権の一つと言われることもあります。それは、生存権を保障する責任はその人の所属する国家であるという考え方によるものです。

現実には、所属する国籍国が生活をする国ではない人（定住外国人）、所属する国籍国がない人（無国籍者）、国籍国から追われ国籍国に帰れない人（難民）もいます。そうした実態に即して、国際法（世界人権宣言や国際人権規約）においては、生存権は必ずしも国籍に紐づくものではなく、社会の一員に対して保障されるべきという考え方が主流となりつつあり、近年では、その保障は国（締約国）の義務であると考えられています⁸。

３.　保護費の課題

保護費の課題は、１ 法的根拠がない、２ 受給までの長い待期期間、３ 支給額が不十分、４ 受給できる人は一部のみ、５ 圧倒的に足りない住居支援、６ 国籍間の差などがあります。以下、個別に説明します。

３‐１　法的根拠がない

まず、難民申請者への生活保障に関する法的根拠（根拠法令）がないことが大きな課題です。保護費は、1981年の難民条約加入の翌年、外務省が行政改善のための勧告⁹（行政監察）を受けて、支給を開始したという経緯があります。つまり、保護費支給に関して、現在に至るまで法律的根拠がないままに行政措置が行われてきました。

法的根拠がないことの問題について、生活保護を規定する「生活保護法」と比較してみましょう。生活保護法には、申請に対する本人への通知は「申請のあった日から14日以内」という規定があるため、それに則って実務がなされます。実際、必要な人が十分に生活保護を受給できていないという深刻な問題はありますが、手続きの公正さと透明性を確保し、権利を保障する法律があることは重要です。

国際情勢や各国の出入国管理政策などの影響を受け、毎年、日本での難民申請者数は増減します。難民申請者数の増減に合わせて保護費の予算を調整し、現場の変化に迅速に対応する仕組みが必要です。過去（2009年）には、保護費予算が枯渇し、その支給が打ち切られ、多くの難民申請者が路頭に迷う事態が生じました¹⁰。また、保護費支給の手続き遅延が常態化しており、直近では半年以上かかることもあります。こういった問題が放置されつづけないためには、難民申請者の「保護費」を保障する根拠法は不可欠です。

さらに、難民申請者は、保護費の手続きに対して不服を申し立てる（審査請求）権利がありません。本来であれば、行政不服審査法に基づき認められる権利ですが、保護費は難民（外国人）の権利ではなく行政措置（行政の判断で行う対処のこと）であるため、行政不服審査法が適用されません。なお、残念ながら、根拠法がある生活保護についても、外国人は準用という扱い（本来は「国民」ではないので適用対象ではないが準用として恩恵的に生活保護を与えるという考え方）のため、不服申立の対象外となっています¹¹。　

３‐２　受給までの長い待期期間

今日明日を生きることが難しい困窮状態にあるにもかかわらず、保護費の申請後、実際に受け取れるまでには、数か月かかります。上のグラフ¹²が示すように、保護費受給までには長い待期期間がありますが、実態はさらに深刻です。ここでいう待期期間とは、「RHQが保護費の申請を受け付けてから外務省に確認をし、RHQが外務省から支給決定の通知を受けるまでの期間」を指します。下の図で示す「公開された待期期間」にあたります。

しかし、実際には数か月から半年ほどの時間がかかります（下の図の「実際の待期期間」）。例えば、難民申請書類を提出後、保護費申請のために本人がRHQに電話をし「3週間後にまた電話をください」と言われる事例が頻繁にあることをJARでは把握しています。結果として、実際の待期期間が7か月に及んだ人もいます（2023年9月時点）。

保護費支給の遅延について、RHQ側としては、迅速に対応するだけの人手が足りない、通訳の手配に時間がかかるなどの事情があるのではと想像しますが、法律があれば、どのような事態にでも備えられるよう体制を整えるという動きにもつながるのではないでしょうか。残念ながら、現状では、保護費を必要とする難民申請者の事情ではなく、法的根拠がないことも相まって保護費を支給する側（外務省やRHQ）の事情が優先され、手続きの遅延が十分に改善されない状況が続いています。

３‐３　支給額が不十分

支給される生活費は、単身で月約48,000円、4人家族（子ども2人）の場合は約168,000円です¹³。住居費は、単身で上限6万円、4人家族以上の場合は上限8万円です¹⁴。賃貸契約は難民申請者本人の名前で結ばねばならず、敷金礼金などの前金は支給されません。絶対額も少なく、「最低限の生活を保障」する生活保護と比較すると、支給額は約3分の2程度（都内の場合）です。

日本でゼロから生活を立ち上げるために必要な家電や日用品、寝具、子どもの教育にかかる費用、難民申請手続き中にかかる費用（入管出頭のための交通費や在留資格更新代など）もすべて、保護費の中で賄わなければなりません。近年の物価や光熱費高騰の影響で難民申請者の生活もますます苦しくなっています。医療費については立替払いのため、現金を工面できない場合は受診を控え、症状を悪化させてしまう人もいます。

また、保護費だけで最低限の生活を営むことが難しいにもかかわらず、政府（外務省）は保護費以外の収入を原則認めていません。つまり、保護費以外に難民申請者でも使える給付金（児童扶養手当など）があったとしても、多くの場合それが収入とみなされ、保護費が減額されてしまうのです。翌月の保護費支給までに持ち金が尽きないよう、食費を切り詰め1日1食にしたり、 交通費を工面できないため外出を控えるなど、なんとか生きていくためのやりくりをしている人が少なくありません。保護費の額自体が最低限の生活を維持するには不十分であり、政府が収入を認めるか、保護費の額を増額するかしない限り、難民申請者が最低限の生活から抜け出すことはできません。

３‐４　受給できる人は一部のみ

難民申請者にとって生活を支える唯一の公的支援であるにもかかわらず、2010年以降、保護費を受給できる人は原則初回の難民申請者のみとなっています¹⁵。日本の難民認定制度には多くの課題があり、難民認定を得た人の中でも約７%は再申請で認められています¹⁶。つまり、再申請を選ばざるを得ない制度的課題がある中で、再申請者の受給を制限することは深刻な問題です。代わりに、就労資格が得られればよいのですが、働くことも許されず、合法的に暮らすために必要な在留資格まで制限され、生きるすべを全て奪われてしまう難民申請者もいます。

次に、実際にどれだけの人が保護費を受給しているのかを見てみましょう。以下2つ目のグラフが示すように、ここ数年では年間の難民申請者数に対して、保護費の受給者数は１割以下にとどまります¹⁷。

実は、RHQへの保護費申請者のうち多くの人は受給ができています¹⁸。この点だけをみるとニーズはほぼ満たされていると言えなくもないのですが、JARは、そもそも保護費の情報を知らない人が多く、必要な人に届けられていないのではと考えています。難民申請書の提出時に入管から情報提供はなく、JARのような支援団体につながらなければ、情報にアクセスすることすら難しい状況です。実際に、JARの相談者の大半は保護費のニーズがあり、その申請をしています。

なお、JARは難民申請者の生活実態に関して全体像を把握しているわけではありません。保護費の受給対象でなかったり、受給ができていない人たちは、日本に暮らす同国人や宗教でつながるコミュニティからのサポート、日本で出会った個人からの支援などでなんとか日々を生きているのではないかと推測します。

３‐５　圧倒的に足りない住居支援

最低限の生活を営む上で欠かせないのが住居です。政府（外務省）は、2003年に難民申請者に対してシェルター（緊急簡易宿泊施設）の提供を開始し、緊急で住居が必要な人が利用できる仕組みを持っています。通称、エスフラ（ESFRA：Emergency Shelter for Refugee Applicants）¹⁹と呼ばれるこのシェルターは、保護費支給の対象となった人の中から、RHQが緊急性を判断し、手配をします。本人のニーズがあったとしても、自ら申請をすることはできません。しかし、必ずしも母子世帯など脆弱性の高い人が対象になるわけではなく、客観的な入居基準は明らかではありません。

また、上のグラフが示す通り、長年、エスフラの提供数が非常に少なく、仕組みがあるにもかかわらず必要な人に提供できていないことや、緊急の手配が必要にもかかわらず迅速な対応に欠けるという課題もあります。2003年のエスフラ開設当初は、緊急性があれば即日入居可能という原則のもと運営がなされていました²⁰。また、明らかになっている実績によると、2010年代前半は一定程度エスフラの提供がされていました（2010年＝41人、2011年＝48人、2012年＝24人）²¹。しかし、2013年以降、一時は提供がゼロとなるほど数が減っています。2022年では、RHQのエスフラ提供は25人、JARは前年の10倍となる223人に手配しました。政府がやるべき難民申請者のセーフティーネットの確保を、民間の支援団体が肩代わりしているという実態が歴然とわかります。

３‐６　国籍間の差

最後に、来日直後の難民への支援に関する国籍間の差について説明します。

難民受け入れには、自力で来日し難民認定を目指す人たち以外に、政府主導で計画的に受け入れる第三国定住受け入れや、情勢不安による出身国別の緊急避難措置で在留を認めるなどさまざまな形があります。

世界では故郷を追われる人が1億人を超える中で、難民条約に基づいた受け入れ（申請を経て日本政府が認定し、受け入れる）だけでは対応できない状況が続いています。多様な形での受け入れを拡大していくことは世界の潮流であり、一人でも多くの難民に安心して生きられる先を提供するという意味で重要です。しかし、日本では受け入れの形によって、かなりの支援の差が生じています。

例えば、身元引受先のないウクライナ避難民と比較してみましょう。2022年のロシアによるウクライナ侵攻を受け、日本政府は身元引受先のないウクライナ避難民（283人・2023.9.15現在）を自らの責任で受け入れています²²。上の表が示す通り、政府は来日直後から一時滞在施設や生活費の提供をしています。一般的に、難民受け入れにおいては入国直後に充実した支援を行うことで自立に向けてスムーズに移行できると考えられています。この支援が十分で適切かは議論の余地がありますが、必要な支援とは言えるでしょう。

難民申請者には、そういった初動の支援が非常に限定的です。自立に向けた支援どころか、最低限の生活を維持することすら厳しい支援内容です。

個別に事情は異なるため安易に国籍などで括ることはできませんが、自力で逃れてきた難民（難民申請者）の受け入れ態勢の脆弱さが際立っていることは明らかです。どのような形であれ、日本に保護を求めてきた人たちが、来日後に適切な支援を受け、自立に向けて一歩を踏み出す仕組みがあることが本来あるべき姿です。

４.　各国事例から考える目指すべき姿

以下では、イギリス、フランス、ドイツ、スウェーデンにおける難民申請者への公的支援制度について、日本でも取り入れたい特徴を中心に紹介します²³。日本の難民受け入れはこれまで国連や海外メディアから多くの批判がされてきました²⁴が、課題がない国はありません。しかし、受け入れの実践を通じて試行錯誤を重ね、制度改善を目指してきた諸外国の取り組みから学べることは大いにあります。

基本データとして、各国の難民申請者数と支援の受給者数を記載しました。まずは、日本とは桁違いの受給者数の規模に注目ください。具体的な取り組みでは、入国直後にホームレスに陥らないことを前提とした制度（各国）、セーフティーネットの穴ができないよう支給決定前から暫定的な支援を行う体制（イギリス）、難民申請の結果まで一定期間かかる場合には就労を可能にし、支援に頼らない選択肢を作る（フランス）、在留資格の有無にかかわらず法律で最低限の生活保障の受給権を保障する（ドイツ）など、日本でも参考にしたい事例です。

難民申請者への各国の公的支援

＊制度は随時更新されます。最新情報は1次情報をご確認ください。

５.　さいごにー難民申請者へ尊厳と安心を

難民申請者にとって、JARからのわずかな支援に頼りながら保護費支給の返事を待ちつづける日々のストレスは相当です。当初は日本語を勉強したいと意欲を持っていた人でも、先が見えない不安定な生活に体も心も崩していきます。

ある難民申請者の言葉です。

「日本に降り立った時はこれで命が助かるとほっとした。しかし、平和な日本でホームレスになるほど追い詰められるとは想像すらしていなかった。今は働けないので、支援がなければ生きていけない。でも、誰かの支援に頼って生活することは望んでいない。支援を乞うことが辛い。1人の人間として自立して生きたい」

日本で難民申請の結果を待つ限り、国籍や在留資格の有無にかかわらず、日々を生きてゆかなくてはなりません。母国に帰れない事情を持つ人たちの生存権を奪い社会から排除することの正当な理由などあるのでしょうか。逆に、適切に支援を受け、働ける人は働き、自立して生活しながら難民申請の結果を待つことで、社会への不利益は生じるのでしょうか。

JARは、政府が難民申請者の唯一の公的支援である保護費を恩恵ではなく権利として認めること、その権利の保障のために責任を持つこと、国籍や在留資格の有無にかかわらず、難民申請者を尊厳ある「人間」として生きていけるよう対応することを、引き続き強く働きかけていきます。

・お詫びと訂正
保護費開始の時期について誤りがありました。お詫びして訂正いたします（2023年11月12日）。
（誤）1981年に日本が難民条約に加入したことがきっかけで翌年から実施が開始
（正）1981年に日本が難民条約に加入したことがきっかけで1983年から実施が開始
保護費受給者の割合のグラフを訂正しました（2024年1月12日）。
2022年の保護費受給者9%→5％