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収容ってなんですか?弁護士に聞く収容問題

「収容」とは?

――入国管理局の外国人収容所があることがあまり知られていない中、「収容」という言葉自体に馴染みのない人がほとんどだと思います。そもそも「収容」とはなんでしょうか。

「収容」=「保護」というイメージがあるかもしれませんが、入った経験のある人はみな、「刑務所のようだった」と言います。実際に鉄格子のある部屋に5、6人雑居で入れられ、仕事をすることも、外にも出ることもできない。ひとことで言えば「自由を奪う」ということです。

――そもそも人の拘束には相当な理由がなくてはなりません。入管の施設には難民申請中の人をはじめ多くの外国人が収容されています。なぜそれは正当化されているんでしょうか。

正当化はされないと私は考えています。しかし日本政府は「全件収容主義(※)」といって、在留資格がない人、不法滞在、不法入国の人など、退去強制する理由がある人はその事実だけで、難民申請中であるといった個別の事情や逃げる可能性がある、ないに全く関係なく、移動の自由を奪う、つまり収容することができると言っています。また、政府は収容の目的として「在留活動を禁止するため」と言っていますが、その考え方自体がおかしいと、この問題を深刻に捉えている弁護士たちで争っています。

すべての収容が駄目だとまでは言えませんが、あくまで収容とは、強制送還を実現するためのものです。例えば、あらゆる法的手段を尽くしたり機会を与えたが、もうどうしても最終的に帰国させなければならない人が断固拒否するので飛行機に乗せる直前に収容する、それはやむをえないとは思います。しかし、そうではない、危険な状況から逃れてきた難民申請中の人、帰国させる格別の理由もなく送還の目途が全く立たない人などを半年、1年と長期にわたって収容するのは本来の目的から離れています。政府としてはこの点の説明がつかないので、在留活動を禁止するための収容を主張するわけです。
しかし「在留活動」とは何でしょうか。心臓を動かす、呼吸する、食事をする、トイレに行く......すべて「在留活動」ではないでしょうか。これらを禁止することはすなわち、外国人には人権がないから殺してもいいと言っているのと同じです。さすがに政府もそうは言わない。ではどこで収容の可否を線引きするのか。そうすると、結局は強制送還を実現するために必要最低限に自由を制限することはできるけれども、それを超えるものは許されないとするのが真っ当な考え方(※2)だと思います。

※1 入管法39条、52条5項は、逃亡のおそれなどの拘束の必要性を、明文で要件として挙げていません。法39条では,行政実務上も退去強制事由該当の容疑のみが収容令書発付の要件であり、また退去強制事由該当容疑者には、出国命令制度による者など制度上の例外を除き、全て収容令書を発付しなければならないとする運用がされており、これを「収容前置主義」あるいは「原則的収容主義」と称し、容疑者を全件収容することを原則とするという意味で「全件収容主義」ともいわれています。
※2 国連難民高等弁務官事務所(UNHCR)は2014年に難民申請者の収容廃止を訴える世界的戦略を打ち出しました。「庇護を申請することは、合法な行為であり、基本的人権の行使です。彼らは保護を必要としている人々なのであり、常日頃からの習慣だからといって難民申請者を収容するべきではありません。我々は、特に子どもの収容をなくすため、各政府と協働していく用意があります」とフォルカー・タークUNHCR国際保護局長が語っています。

――難民に限った場合、どのような人が収容されますか?

偽造パスポートで入国した人、「観光」などビザを申請した際の来日の目的と実際のそれが違うとして上陸を拒否され、空港で収容された人(※3)、在留資格がなくなってから(いわゆるオーバーステイ)難民申請をした人、難民申請が不認定となり「特定活動」による在留許可がなくなってしまった人。典型的なのはその4つですね。

※3 難民が日本にくるにはビザとパスポートが必要です。やむなく偽名を使ったり、ブローカーに頼んだりして偽造パスポートを手配する難民もいます。なぜなら、政府から迫害されている場合など、正規のルートで書類をつくれない人もいるからです。このような背景を考慮して、日本も加入している難民条約は、これらの「不法行為」を理由として、難民を罰してはいけない(難民条約第31条)と定めています。

――外にでる「仮放免」の申請には基本的に保証人や保証金が必要ですが、人によっては用意が難しいと思います。たまたま日本に逃れてきた難民の場合、日本にまったくネットワークがない状態ですから、面会ボランティアをしている善意の方を通じて誰かを知ったりしない限り、つては捜せない。最長でどのくらいまで収容されているんでしょうか。

法律上は、退去強制令書が発付された人については無期限収容が可能です。牛久の収容所に5年間入っている方がいると聞いたこともあります。長期収容されて仮放免で出てきた人でも、その人を取り巻く事情は、入る前と全然変わっていない。何のために収容しているのか全くわかりません。

収容所での処遇

――どんな症状を訴えても同じ薬――痛み止めを処方されて全然症状がよくならないと聞きます。改善されたのでしょうか?

それはたぶん変わっていないですね。
刑務所だと医療刑務所等がありますが、入管にそのような施設はありません。本当に重篤になると仮放免になり、外に出されます。自費で治療しろ、手術しろ、となるわけですね。

糖尿病など慢性疾患のケアも全く行われていません。2014年3月に40代のカメルーンの人が糖尿病で亡くなっています。普通に治療していれば糖尿病で亡くなる40代は稀でしょう。

――収容されている人にとって、最大の問題は何でしょうか?

自分がここにいることを正当化できないことだと思います。私は刑事事件にも携わっていますが、例えば真実殺人を犯したのであれば、裁判に何年かかっても、刑務所に入っても仕方がないと納得ができるでしょう。しかし難民の人たちは、危険な状況から逃れて、助けてもらえると思って日本に来たのに捕まっている。いつまで経っても自分の状態が腑に落ちず、非常に大きなストレスを抱えつづけています。処遇の問題ももちろん大事ですが、そもそも理由のない収容をしていること自体が諸悪の根源だと考えます。

――どんな人でも理由のない収容は許されないことですが、さらに驚くのが、小さいお子さんがいるような人でも容赦なく切り離して、子どもは乳児院や児童相談所に入れてお母さんだけ、それもシングルマザーだったりしますが長期収容ということもあります。

20年前は子どもも収容していましたよね(※4)。私がこの活動をするようになったのは、イラン人の小学校3年生と6年生の子どもが収容された事件がきっかけです。子どもを収容するって何なんだ、と本当にびっくりしました。
お父さんが先に収容され、お母さんと子ども2人は在宅でしたが、けっきょく全員に退去強制令状が出て収容されました。夏の暑い時期、7月のあたまくらいのことです。今はもうありませんが、当時の東京入管第二庁舎という汚い施設に入れられて、運動場がなく、収容されている間いちども外に出ていない、太陽の光も浴びていない。窓の換気もしてくれない。毛布には長い髪がいっぱいくっついていて、枕なども洗濯されていない。シャワーも週に2、3回だけ。トイレは室内で、きちんと仕切られておらず、腰だけ隠れる衝立越しに洋式便器がある。このときはお母さんが参ってしまって、「イランに帰ったら殺されるかもしれないけれど、日本で子どもたちにこんな辱めを受けさせるわけにはいかないから帰ります」と言った。帰るけれどもお願いだから子どもたちを出してほしい、一学期を終えて、転校するからと友だちに最後のお別れをさせたい、そうしたら私たちは自分たちで帰れますから、と。彼らは最終的に第三国定住難民として受け入れてもらったノルウェーに行きました(※5)。

※4 いまも未成年の収容はあり、移住連(移住者と連帯する全国ネットワーク)によると、2015年10月31日時点で11人が収容されています。
※5 当時は法務省から難民認定を得られずとも、UNHCR駐日事務所によって認定された人は、日本以外の難民受け入れ国への出国が手配されていましたが、2007年以降は行われていません。

イギリスの場合

――他の難民受け入れ国の状況はどうでしょうか。イギリスの収容所では、収容されている間でも英語を学べるなど社会統合のプログラムが用意されていると聞いたことがあります。

2012年、2014年にイギリスの入管収容施設を視察しましたが、英語、パソコン、ワードやエクセル、パワーポイントの使い方、ウェブサイトの作成まで無料で教えている。どうしてそこまでやってくれるんですか、と聞いたら、「彼らは永遠にここにいるわけではない。保釈されて社会に戻るかもしれないし、仮に本国に戻ったとしてもそのスキルが役に立つはずなので無駄にはならない」と答えました。管理する側の思想としても、何もさせないと暴動等が起きる可能性がある、意味のある活動をきちんとさせることでリスクを減らすという考え方をしています。 
私が行った2012年、2014年の2年間でも進歩があって、以前は駄目だったフェイスブックが2014年には許可しない合理的な理由がないからと許可されていました。

――2年という短期間になぜそれが可能なんでしょうか。

kodama2.jpg視察委員会が綿密にチェックしているからだと思います。イギリスの視察委員は、基本的には週5日間、月曜から金曜まで収容施設の近くのビジネスホテルに6、7人のチームで泊まりこむ。施設では鍵を預かって、視察委員が見ることができない部屋、書類はない、話ができない人もいない状態で徹底的に5日間視察して、A4・100頁くらいの勧告を出す。それも出しっぱなしではなくてフォローアップも徹底されています。勧告自体には法的な拘束力はありませんが、勧告を出しっ放しにするのではなく、何度も何度も、ちゃんとやっているかどうかフォローすることによって実効性を持たせています。報道での扱いも大きいです。
日本の視察委員会は東西にそれぞれ十人の委員がいますが、各収容施設の視察は年一回、半日だけです。それも入管が全部お膳立てしている。面会を希望する被収容者に会うことはできますが、基本的に入管職員が案内する場所を見るだけ、そして入管職員が原案を書いた意見書を出しておしまい。東京弁護士会で数年分の意見書を確認しましたが、イギリスのようなフォローアップもされていません。

――イギリスと比較して、日本は特に何が問題でしょうか。

日本でいう仮放免の手続きが全く違います。イギリスの場合、仮放免のような制度である保釈の審査は入管(国境庁)ではなく難民移民審判所が行います。

収容された人は、収容施設の中からファックスで難民移民審判所に保釈を申請できます。ファックス代は無料です。申請が出されたら、審判所は原則、3営業日以内に公開法廷を開かなくてはなりません。入管がその人の仮放免に反対する場合、審判前日の午後2時までに反対する理由を本人、弁護士がついている場合は弁護士にも送らなくてはいけない。そうすることで何が問題なのかが分かり、時間は短いですけれど対策を練る時間が与えられます。
法廷では仮放免を求める理由、それに対して国側はなぜ反対なのか、保証人がいたら尋問する。本人は収容所の中からビデオで参加します。一部始終を見ており、何が問題なのかが審理の過程で理解できますし、裁判官からも理由がちゃんと説明されますので、保釈が許可されなくても、納得出来るのでは無いかと思います。また、一定期間経過後には再申請もできます。
私が傍聴した裁判ではその場で仮放免が許可されました。仮放免を決定すると、入管職員を呼んでこさせて、「今この人の仮放免を許可しました。直ちにファックスを送りますから、30分以内に放免してください」と裁判官が指示する。やっていることが物凄くダイナミックで背中がぞくぞくっとしました。人の身体の自由にかかわることであるから迅速に行われなくてはならないという意識が徹底しているんですね。

日本では仮放免の審査は入管が行います。申請書を提出して、1か月で結果が出たら非常に早いほう。2、3か月かかることも普通にあります。そして許可・不許可に関わらず理由は明らかにされない。不許可になっても、何が問題だったのかが分からないんです。仮放免が許可されても、何十万円かの保証金の納付や手続きにほぼ1日かかって、ようやく出てこられる。週末をはさんだら内部手続きの都合で3日かかることもあります。

――外国人の人権に対する考え方が根本的に違う。イギリスの場合ですと、外国人の人権もイギリス国民と同じように守られるべきだという考え方があるのですね。
保釈の認定を行う裁判官向けのガイドラインが公表されているのですが、冒頭「人の身体の自由は基本的な権利であって、イギリスの市民であろうが、出入国管理の対象となる人であっても同じである」との一文から始まっている。凄い、と思いました。日本の裁判所で、保釈のガイドラインなど公表されていないです。

イギリスの場合も日本と同様、保釈で出てきた人は原則として働いてはいけないんですけれども、1日10ポンド(約1,400円)が入金されるICカードが支給され、スーパーなどで買い物ができます。そんなに贅沢はできないけれども、働くことができない以上はそのくらいの面倒をみるのは当然だ、という考えです。

イギリスの入管職員や入管の業務を委託された民間会社のスタッフと話す機会があったのですが、「この民間会社の人は住居と運搬を担当している」と聞いて「運搬」の意味がわからないでいたら、「難民に住居をあてがった際、国境庁や収容施設から住居までの移動の車の手配をする」と言うんです。「日本では考えられない」と驚いていたら、「そんなの当たり前じゃないか。彼らは安全を求めてこの国に来たんだから、安全な環境を与えるのは私の任務だ」と入管職員が言うんです。

ハマースミスの誓いについて

――児玉先生はじめ有志の弁護士の方々によって結成され、外国人収容の問題に取り組んでいる「ハマースミスの誓い」という会について教えてください。

今までお話ししたように諸悪の根源は全件収容主義にあると思います。自戒を込めて言うのですが、それに対して弁護士たちもこれまであまり働いてこなかった、闘ってきませんでした。弁護士にとって大変な作業であるわりには、なかなか芽が出ない。そんなこともあって、これまであまり取り組まれてこなかったのだと思います。誰かが始めないといけない――2014年にイギリスに視察に行った際、そんな話をハマースミスという町のパブでして、その場にいた人たちで誓いを立てた。これが「ハマースミスの誓い」の出発になりました。

当たり前のことですが、外国人も同じ人間です。収容されることは、命の次に大事な権利を奪われることです。飲んだり食べたりも、トイレに行くのも、電話やメール、ツイッターやフェイスブックで発信することも、何もかも自由にできない。私たちがいま普通にしていることが、収容によって全て奪われてしまう

kodama3.jpg違法だから、例えばオーバーステイだから悪いじゃないかといわれるかもしれないけれども、そんなこと言っていたら、赤信号で横断歩道をわたって刑務所2か月、駐車違反、スピード違反で刑務所3年と言ったらそれはおかしいとなりますよね。
それと同じです。法律に違反しているかもしれない。しかしやったことに見合った制限、バランスが必ずあるわけです。制限をするにしても必要最小限にとどめなくてはならない。これは、比例原則といって、法律を勉強した人間からすると当たり前の話なんです。

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児玉晃一弁護士 プロフィール
1966年生まれ。1994年東京弁護士会登録。外国人の在留問題など多数の案件を手がける。2009年にマイルストーン総合法律事務所を開設。〈東京弁護士会〉外国人の権利に関する委員会(元委員長)、移民政策学会常任理事(元事務局長)。著書に「難民鎖国日本を変えよう!日本の難民政策FAQ(現代人文社 2002年)、「在留特別許可と日本の移民政策~「移民選別」時代の到来」(明石書店 2007年)、「全件収容主義」は誤りである(「移民政策研究」創刊号  2009年)など多数。

(2016年4月18日掲載)

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